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  施行14年后,农村土地承包法迎来大修。十九大报告中提出,第二轮土地承包到期后再延长三十年。土地承包法修正案草案明确,国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变,为给予农民稳定的土地承包经营预期,耕地承包期届满后再延长三十年。

  值得关注的是,为进一步规范承包地的个别调整,草案划定了红线:必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则。此外,鉴于各地情况差异较大,草案授权省、自治区、直辖市制定地方性法规具体规定。

  10月31日,农村土地承包法修正案草案提请十二届全国人大常委会第三十次会议初次审议。全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟在作修正案草案说明中介绍,此次土地承包法修改的主要内容包括所有权、承包权、经营权“三权分置”,稳定农村土地承包关系并长久不变,土地经营权入股,维护进城务工和落户农民的土地承包权益等七方面内容。

  “进城不交地”拟入法 专家:为农民解决“退路”问题

  为维护进城务工和落户农民的土地承包权益,修正案草案删除了现行法律中关于承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应将承包地交回发包方的规定。

  刘振伟在草案说明中指出,鉴于城乡人口结构的变革是一个较长的历史过程,现阶段农民进城务工、落户的情况也十分复杂。按照中央关于推进农业转移人口市民化的要求,草案规定,维护进城务工农民的土地承包经营权,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件,是否保留土地承包经营权,由农民选择而不是代替农民选择。承包方全家迁入城镇落户,纳入城镇住房和社会保障体系,丧失农村集体经济组织成员身份的,支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益。

  南都记者注意到,早在2016年年底,中办、国办印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》就明确,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

  中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻认为,草案该项规定为进城农民解决了“退路”问题。他认为,即使越来越多的农民迁入城镇,但农民对土地依然有依赖性。对于农民来说,城镇的工作是弹性的、不稳定的。不强制收回土地,为进城农民提供了退路,不适应城市生活可以选择再次回到农村。

  承包期内不得打乱重分 授权地方制定具体规定

  为进一步规范承包地的个别调整,修正案草案划定了红线:必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则;必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

  对于“不得打乱重分”的规定,业内有不同看法。朱启臻认为,承包期延长30年、不得打乱重分有利于稳定农民情绪,“没有预期就不爱护”。长期稳定的承包关系有利于调动农民的积极性,短期内打乱重分,农业种植没法长期投入。朱启臻举例说,“比如一个承包户承包土地种植果树,也许10年才能挂果,若10年就改变一次承包关系,就无法进行果树种植的长期投入。”

  也有观点认为,不得打乱重分的原则或对解决无地人员的土地问题并不利好。但朱启臻认为,我国土地承包制度以家庭为单位,而非个人。“增人”不会出现“无地”的情况,只可能家庭人均占有面积变小。此外,完全可以通过土地流转或荒地收回再分配的方式来解决无地人员的土地问题。

  该条款还规定:具体由省、自治区、直辖市制定地方性规定。对此,朱启臻认为,由于各地发展情况不同,赋予地方权力是予以土地承包制度弹性的体现,“比如有些地方比较开明,实行村民自治,如果村里所有人同意土地收回流转,那么地方就有可能给予它们这个自主权”。

  党国英也认为,土地承包30年到期后会出现一个问题,是农民地块不变,还是权利不变,这确实涉及到要不要打乱重新分配,要不要调剂的问题,而在实践中也引发了相当突出的矛盾。该条款划定红线,同时授权地方具体规定,有利于避免“一刀切”,各地可因地制宜,分类施策,在坚持稳定土地承包关系的基础上,解决矛盾纠纷。

  吸纳“三权分置”制度 经营权流转后承包关系不变

  中央指出,要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置,经营权流转的格局。

  刘振伟在作修正案草案说明时说,目前,农村已有30%以上的承包农户在流转承包地,流转面积4.79亿亩。

  为此,修正案草案吸纳“三权分置”制度,规定以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权。

  土地经营权流转后,为了加强对土地承包的保护,草案规定,承包土地的经营权流转后,承包方与发包方的承包关系不变,承包方的土地承包权不变。